什么是差别化落户政策

全国新一轮户籍制度改革的大幕已然拉开。与前一轮多地进行取消农业与非农业户籍界限的户籍改革不同的是，此轮户籍改革更多瞄准了外来就业人员的落户。而不同规模的城市对户籍政策的调整也有不同，以实现差别化落户。

中共中央政治局审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全国新一轮户籍制度改革的大幕已然拉开。中共中央总书记习近平在会议上指出，户籍制度改革要“因地制宜地实行差异化落户政策”。

在上述会议召开的第二天，被认为是“江苏省内最宽松户籍政策”的《常州市户籍准入和迁移管理规定》开始实施，其中所谓的“最宽松”主要指的劳动力准入条件。同日，武汉针对高校毕业生也开始实行了“最宽松落户新政”。

与前一轮多地进行的取消农业与非农业户籍界限的户籍改革不同的是，此轮户籍改革更多瞄准了外来就业人员的落户。而不同规模的城市对户籍政策的调整也有不同，以实现差别化落户。

差别化落户政策落地

根据21世纪经济报道记者的梳理，除北上广等特大城市以外，多数地区对落户对象和落户条件都进行了调整。

以常州为例，其将落户对象扩展至所有外来从业人员，并降低落户条件中的参保时间限制。按照常州的户籍政策，大专以上学历的外来就业人员落户的参保时间由3年降低为2年，其他的则由10年降低到5年。

而同处苏南的无锡也从5月1日起实行新的《户籍准入登记规定》，不仅调整放宽了3项外来务工人员落户政策和放宽子女投靠落户，而且增设了外商、港澳台投资人员落户政策，购房落户门槛也从原来的70平方米降为60平方米。

21世纪经济报道记者获得的数据显示，无锡新政实行以来，落户人数同比、环比增长均超过了100%。

单纯的放宽落户标准似乎并非城市户籍调整的目标，多个城市将户籍改革与吸引人才相结合，希望通过户籍改革调整户籍人口的结构。

浙江宁波在今年6月先后出台《宁波市关于引进人才及家属落户实施意见》和《宁波新材料科技城引进人才及家属落户实施意见》两个文件，通过户籍登记管理创新，放宽了引进高层次人才及其家属的落户条件。

山东菏泽则将“合法稳定住所和合法稳定职业”变为“合法稳定住所或合法稳定职业”，称其调整是吸引人才的重要改革。

而武汉的户籍新政则对高校毕业生敞开了大门。调整后的政策在办理落户手续时只需“三项申请条件”：一是35岁以下的本科生，或者40岁以下的硕士生;二是在武汉有合法固定住所;第三项是签有劳动合同并交了一年社保的企事业员工，或者自主创业的企业法人。

据当地媒体报道，这项“史上最宽松”的落户政策仅仅实施10多天后，当地行政受理中心就已经受理了500多人递交的申请材料。

按照“控制特大城市、适度放开大中城市”的规划，北京、上海等地已然进行了户籍政策的收紧。

上海近期公布的应届毕业生积分落户政策的标准分已经确定为72分，比去年多了一分。“上海积分政策里每一分都是硬指标，提高一分就意味着刷下去一大批人。”一位当年毕业的硕士生说。

而北京方面在年初也表示，2014年的进京指标也在进一步缩紧，并对大龄毕业生进行了严格控制。

即便不是特大城市，诸多省会城市也在本省户籍政策中实施了差别化的落户条件。此前，四川确定新型城镇化建设任务时，明确提出“除成都外全面放开大中小城市和小城镇户籍限制”。2月，成都牵头制定《全域成都城乡居民自由迁徙服务管理办法》，提出“严控中心城区、天府新区人口规模”。

而辽宁则是在放宽投亲落户条件的同时，明确提出“除沈阳、大连以外”，意味着这两个人口超500万的城市仍比其他地市门槛稍高。

从“抢人才”到“抢人口”?

在多位接受21世纪经济报道记者采访的学者看来，将户籍政策倾向于人才的做法可能在未来几年后会发生改变。

上海社会科学院人口与发展研究所副所长周海旺认为，对于二、三线城市来说，目前是“抢人才”，但过段时间就会开始“抢人口”了。

对于此前通过取消农业、非农业户口的限制来促进农村剩余劳动力转移的方式，周海旺则表示劳动力转移和户籍制度改革其实并没有直接关系。

“户籍主要是统计不同区域居住的常住人口数量，为基础设施建设提供依据，所以目前主要的限制还是来自于不同区域之间的户籍迁移。”周海旺说。

而上海交通大学教授陆铭则认为向人才倾斜的政策并不利于城市的持续发展。他以上海为例，在他看来，目前上海最短缺的恰是医院护工、保姆、餐馆服务员等不被列入高技术人才的劳动者。

“大城市落户的唯一差异应当是进入城市的时间先后，然后参考缴纳社保的标准，”陆铭说，“如果从地方发展的角度需要倾斜高技术人才，可以对他们的落户时间适当放宽。”

7月30日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，公安部等八部委负责同志介绍《关于进一步推进户籍制度改革的意见》相关情况，并回答记者提问。

公安部副部长黄明表示，《意见》是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，标志着这一重大改革开始进入全面实施阶段。改革目标是到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

特大城市实行积分落户

黄明表示，《意见》对户口迁移政策作了具体解释，总的要求是“能放开的放开，该控制的控制”，实行差别化的落户政策。

“建制镇和小城市全面放开，只要有意愿、有合法稳定住所(含租赁);中等城市基本放开，只要有合法稳定住所、合法稳定就业，按照先后顺序排队，有意愿落户的.，一般也可以落户。”据黄明介绍，对能放开的大城市也是尽量放开，如城区人口100万至300万的城市，只要合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定的住所，同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的，就可以落户。

“对于500万人口以上的特大城市，《意见》明确要求严格控制人口规模，建立完善积分落户制度。这是根据特大城市实际情况作出的政策安排。”黄明表示，为了做到“严格控制人口规模”，首先要从户籍管理上严格户口迁移政策，特别是要坚持因城施策、一城一策原则，建立完善积分落户制度，并按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，合理解决落户问题。

增强中小城市吸引力

有记者提出，近年不少中小城市放开了落户政策，却没有吸引农村转移人口前来落户。

国家发展改革委秘书长李朴民表示，中小城市是我国农民工的重要流入地，大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市。

“下一步，为增强中小城市吸引力，国家将改善中小城市的交通条件。”李朴民说，“同时，要着力夯实中小城市的产业基础;加强中小城市市政基础设施和公共服务设施建设。”

财政部副部长王保安表示，将进一步完善财政转移支付的机制和办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，有效促进城乡人口的有序流动。

稳定就业让农民工融于城市

农民工是农业转移人口的主体。据了解，截至今年6月底，外出农民工达1.74亿人，同比增加307万，总量保持稳定增长，增幅有所下降，中西部农民工的增量快于东部。

“稳定就业是农民工融入城市的立足之本。”人力资源社会保障部副部长杨志明表示，下一步，将从以下几个方面促进农民工扩大和稳定就业：实施农民工技能提升计划，对每年新转移劳动力进行技能培训;大力发展农民工就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业;多渠道加强农民工就业服务，特别是努力实现农民工就业信息全国联网。

随迁子女平等享有受教育权

《意见》提出，保证农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。

对此，教育部副部长刘利民介绍，截至目前，有27个省份明确了随迁子女在当地参加中考的政策，有30个省份明确了随迁子女在当地参加高考的政策。今年5.6万名符合条件的随迁子女办理了高考的报名手续。

据刘利民介绍，下一步教育部将着力做好四方面工作：规划上，教育部要指导各地把常住人口包括随迁子女，纳入区域教育发展规划;经费上，各地要按照进城务工人员随迁子女在校的人数拨付教育经费;坚持分类指导，各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障平等接受教育;不断完善全国中小学生学籍信息管理系统。

可享受基本医疗服务

《意见》提出，将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗服务体系。

截至2013年底，全国共有社区卫生服务中心8488个，社区卫生服务站2.55万个，社区卫生服务人员47.6万人。“社区卫生服务体系已初步建立，包括农业转移人口在内的辖区内常住人口都是社区卫生服务对象。”国家卫生计生委副主任王培安说，在计生服务方面，依据计划生育技术管理服务条例，包括流动人口在内的已婚育龄人群均可免费获得计划生育基本技术服务。

尊重农民意愿保障土地三权

有记者提出，改革过程中，如何维护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权?

中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳表示，三项权利都是法律赋予农民的重要权利，必须依法保护。

“对于进城落户的农民是否有偿退出‘三权’，应该充分尊重农民的意愿。现阶段，不得以农民放弃或者退出‘三权’作为落户城市的前提条件。”赵阳说。

“两条腿”解决住房问题

《意见》提出，要将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。

住房城乡建设部总经济师冯俊表示，解决农业转移人口住房问题，总的原则还是两条腿走路。“一方面，鼓励有能力的进城人员市场购买或者租赁住房。另一方面，将没有能力通过市场解决住房问题的农业转移人口纳入住房保障范围，通过提供公共租赁住房、住房租赁补贴方式满足他们的基本需求。”

据介绍，按照《意见》，国家住建部门将分三个层次解决上述问题：

——已经在城市落户的农民，符合住房保障条件的，由政府提供住房保障服务。

——没有落户、但已经取得居住证的进城务工农民，满足连续稳定就业、参加社会保险、稳定居住年限等条件的，逐步纳入保障房体系。

——没有落户、不符合住房保障条件的外来务工人员，用工企业要履行责任，为外来务工人员提供符合安全卫生条件的居住场所。

养老保险关系可转移接续

《意见》提出，加快实施统一的城乡居民养老保险制度。对此，杨志明解释，根据《意见》，参加城镇社会保险年限是农民工在城镇落户的一个条件，这有利于农民工依法参加社保。

“针对农民工普遍关心的参加城镇职工保险问题，按相关办法努力实现农民工‘不管到哪里干，养老保险接着算’。”据杨志明介绍，主要规定有：

——在企业就业的农民工，按规定参加企业职工基本养老保险;

——在城镇灵活就业的农民工，可以参加企业职工基本养老保险;

——对于已经参加农村居民养老保险、进城后不论参加企业职工养老保险还是城乡居民养老保险的，都可以办理养老保险关系转移接续。